□ 王洋

2025年12月22日，《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法（修訂草案）》（以下簡(jiǎn)稱銀行業(yè)監(jiān)督管理法修訂草案）提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議。這部法律的修訂，體現(xiàn)了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置在“機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管”理念下的若干革新，尤其體現(xiàn)了功能主義監(jiān)管路徑以及“穿透式監(jiān)管”方法。

功能主義監(jiān)管理念下的法律適用范圍擴(kuò)張

金融穩(wěn)定法（草案二次審議稿）第四條規(guī)定：“維護(hù)金融穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主，加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)源頭管控，依法將金融活動(dòng)全部納入監(jiān)督管理?！?017年，全國(guó)金融工作會(huì)議指出，“所有金融業(yè)務(wù)都要納入監(jiān)管”，2023年，中央金融工作會(huì)議將這一表述改為“依法將所有金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管”，在金融法中體現(xiàn)為全范圍的金融監(jiān)管。

目前，金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的大趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)除了傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管理念外，更為注重功能監(jiān)管理念。羅伯特·默頓提出的“功能監(jiān)管”理念，主要著眼于對(duì)具備相同功能的不同金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)和活動(dòng)，實(shí)行統(tǒng)一或相對(duì)統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。在這一理念影響下，銀行業(yè)監(jiān)管要面對(duì)層出不窮的金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品，其必然不能只針對(duì)傳統(tǒng)的“商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社等吸收公眾存款的金融機(jī)構(gòu)以及政策性銀行”等核心規(guī)制的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，也不可能只針對(duì)“金融資產(chǎn)管理公司、信托公司、企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司”等業(yè)已被規(guī)制的機(jī)構(gòu)，需要將實(shí)質(zhì)上具有銀行功能或與銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)緊密相關(guān)的機(jī)構(gòu)納入其中。

其中，金融控股公司作為銀行機(jī)構(gòu)的實(shí)際控制人，又分跨多個(gè)行業(yè)，往往是金融風(fēng)險(xiǎn)跨行業(yè)傳遞的源頭；理財(cái)公司作為“大資管”體系的重要組成部分，存在較大的“影子銀行”風(fēng)險(xiǎn)，又與銀行傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)存在較為緊密的聯(lián)系；汽車(chē)金融公司和消費(fèi)金融公司均從事信貸業(yè)務(wù)，其資金來(lái)源基本來(lái)自銀行，但核心業(yè)務(wù)又同為信貸，需要統(tǒng)一監(jiān)管防止套利；貨幣經(jīng)紀(jì)公司雖然沒(méi)有相關(guān)信貸功能，但專(zhuān)門(mén)為金融機(jī)構(gòu)之間的金融市場(chǎng)交易提供經(jīng)紀(jì)服務(wù)，則其可能濫用相應(yīng)的信息優(yōu)勢(shì)，扭曲市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)向銀行等金融機(jī)構(gòu)傳遞。

事實(shí)上，此前銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)將上述金融機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管，從行業(yè)準(zhǔn)入到行為規(guī)制均進(jìn)行有效控制，但其位階較低，且與銀行業(yè)監(jiān)督管理法的適用關(guān)系并不明確。

銀行業(yè)監(jiān)督管理法修訂草案將以上五種機(jī)構(gòu)及“經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的其他金融機(jī)構(gòu)”統(tǒng)一納入銀行業(yè)監(jiān)管的體系中，統(tǒng)一“適用本法對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的規(guī)定”，既體現(xiàn)“依法將金融活動(dòng)全部納入監(jiān)督管理”背景下防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的理念，也通過(guò)功能監(jiān)管統(tǒng)一金融監(jiān)管規(guī)則，避免監(jiān)管空白下的套利問(wèn)題。

值得注意的是，2022年銀行業(yè)監(jiān)督管理法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）中的銀行業(yè)金融基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)條款在本次修訂中被刪除。這是因?yàn)椤督鹑诨A(chǔ)設(shè)施監(jiān)督管理辦法》將相關(guān)監(jiān)管權(quán)力交給了中國(guó)人民銀行及中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)，相信在制定金融法過(guò)程中，相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在“機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管”的理念指導(dǎo)下，將進(jìn)一步明確監(jiān)管范圍和監(jiān)管職責(zé)。

功能主義視角下的“穿透式監(jiān)管”方法運(yùn)用

銀行業(yè)監(jiān)督管理法修訂草案除了要列舉哪些機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)被納入監(jiān)管，更應(yīng)關(guān)注銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的股東、實(shí)際控制人及其他關(guān)聯(lián)方的問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，“穿透式監(jiān)管”是確?！肮δ鼙O(jiān)管”能夠真正落地的核心操作手段。例如，銀行業(yè)監(jiān)督管理法修訂草案第二十一條將主要股東、實(shí)際控制人納入監(jiān)管范圍，對(duì)其資金來(lái)源、財(cái)務(wù)狀況、資本補(bǔ)充能力、股權(quán)結(jié)構(gòu)和誠(chéng)信狀況等進(jìn)行審查，并要求前款所提到的主要股東的控股股東、實(shí)際控制人也需要符合相應(yīng)要求；第二十七條對(duì)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)股權(quán)代持進(jìn)行了禁止；尤其是第二十八條要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的主要股東應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)“逐層說(shuō)明其股權(quán)結(jié)構(gòu)直至實(shí)際控制人，以及與其他股東的關(guān)聯(lián)關(guān)系，及時(shí)、準(zhǔn)確、完整報(bào)告自身及其控股股東、實(shí)際控制人、關(guān)聯(lián)方等可能影響股東資質(zhì)條件或者導(dǎo)致所持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的有關(guān)情況”。

原本銀行業(yè)監(jiān)管的一個(gè)難點(diǎn)在于，如何規(guī)制銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相關(guān)股東、實(shí)際控制人的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。礙于這些主體并非銀行業(yè)監(jiān)督管理法所規(guī)制的主體，既往的監(jiān)管措施頂多能對(duì)以上主體進(jìn)行軟約束。而“穿透式監(jiān)管”方法的運(yùn)用體現(xiàn)了“實(shí)質(zhì)大于形式”的要求，“向上穿透”到主要股東和實(shí)際控制人，并在第二十九條規(guī)定了針對(duì)股東、實(shí)際控制人的禁止性行為，對(duì)其行為進(jìn)行早期糾正硬約束。如果“功能監(jiān)管”解決的是管哪些金融機(jī)構(gòu)及業(yè)務(wù)的問(wèn)題，那么“穿透式監(jiān)管”解決的就是如何從復(fù)雜股權(quán)結(jié)構(gòu)及資金鏈條出發(fā)，全面識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。

總之，銀行業(yè)監(jiān)督管理法修訂草案體現(xiàn)了從“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”理念到“功能監(jiān)管”“穿透式監(jiān)管”理念的深刻轉(zhuǎn)變，無(wú)論是適用范圍的擴(kuò)大，還是“穿透式監(jiān)管”方法的進(jìn)一步延伸，均體現(xiàn)了現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的革新以及制定金融法背景下防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的理念。

（作者單位：中國(guó)海洋大學(xué)法學(xué)院）